從理念到實(shí)踐：市域社會(huì)治理現(xiàn)代化視域下涉訴信訪案件處理的法治化路徑探析

　　內(nèi)容摘要：市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是檢驗(yàn)我國國家治理體系是否合理以及治理能力現(xiàn)代化水平是否達(dá)標(biāo)的試金石。涉訴信訪工作作為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)，在法院辦理的各類案件工作中占比較重，它們往往存在負(fù)面影響多、對(duì)抗性上訪普遍存在、組織化傾向突出等問題，這會(huì)導(dǎo)致司法的終局權(quán)威被弱化，給信訪工作正常開展帶來極大的負(fù)面影響。為有效應(yīng)對(duì)涉法涉訴信訪問題的困境，亟需推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化方式的轉(zhuǎn)變，要強(qiáng)化信訪合力，強(qiáng)化分類治理，加強(qiáng)源頭治理三個(gè)維度妥善解決涉法涉訴信訪問題，方能為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)提供新范式。

　　關(guān)鍵詞：市域社會(huì)治理現(xiàn)代化 涉訴信訪案件 法治化路徑 三個(gè)維度

　　市域社會(huì)治理現(xiàn)代化作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石，對(duì)維護(hù)我國國家社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安影響深遠(yuǎn)。涉訴信訪工作作為市域社會(huì)治理法治化的重要環(huán)節(jié)，其本身是一個(gè)帶有典型中國特色的權(quán)利救濟(jì)制度設(shè)計(jì)。本文結(jié)合近年來S省L市涉訴信訪治理的實(shí)踐并從治理效果進(jìn)行反思，試圖從市域社會(huì)治理共治體系的深層邏輯出發(fā)，以期能為涉訴信訪治理工作在市域治理現(xiàn)代化下實(shí)質(zhì)化運(yùn)行提供新范式。

　　一、考證：市域社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下涉訴信訪工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境

　　在我國現(xiàn)行的行政體系中，市級(jí)部門擔(dān)負(fù)起承上啟下的核心角色，為國家實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定及長(zhǎng)治久安提供根本保障支持，具體發(fā)揮著市域在國家治理體系和治理結(jié)構(gòu)中重要抓手、關(guān)鍵樞紐的作用。S省L市法院作為市域治理體系中的市級(jí)部門，創(chuàng)新提出“涉訴信訪治理工作要在市域治理現(xiàn)代化背景下不斷減少信訪存量，控制信訪增量，努力化解信訪糾紛，實(shí)現(xiàn)法治化、規(guī)范化、信息化”的目標(biāo)。盡管從近年來S省L市法院涉訴涉法工作看，涉訴信訪案件總體可控，但我們?nèi)园l(fā)現(xiàn)存在以下三方面困境：

　?。ㄒ唬┥嬖V信訪問題反映集中。“作為群眾工作，信訪有著政治性，它涉及黨與群眾的血肉聯(lián)系，信訪除了承擔(dān)糾紛解決的替代機(jī)制外，承擔(dān)了重要的政治功能”。法院信訪案件反映的主要問題集中在不服法院裁判、執(zhí)行難、申訴難以及反映法官涉嫌違法違紀(jì)的檢舉控告等問題，其中反映涉執(zhí)問題的信訪問題比較典型，近年來信訪群眾反映法院生效法律文書執(zhí)行不力、執(zhí)行異議及超范圍執(zhí)行案件數(shù)量占信訪總量的比例呈逐年上升趨勢(shì)。案件類型既有城市改造、非法拆遷、非法融資等宏觀方面的，也有相鄰權(quán)糾紛、人身損害賠償?shù)壬婕八綑?quán)保護(hù)的案件。

　　（二）涉訴信訪形勢(shì)復(fù)雜多樣。基層法院重在準(zhǔn)確查明事實(shí)、實(shí)質(zhì)化解糾紛。涉訴信訪問題由于跨度大、涉及面廣，處置起來難度較大，而且程序頗為復(fù)雜，我們通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，涉訴信訪工作主要體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是信訪形式多樣化。表現(xiàn)為越級(jí)訪、重復(fù)訪、訴訪不分等；二是群體上訪集中化。體現(xiàn)在農(nóng)民工、下崗職工、企業(yè)改制下崗（退休）群體、涉征地案件群體以及涉非法集資案件的相關(guān)群體；三是信訪時(shí)間跨度大。部分復(fù)雜案件動(dòng)輒涉及長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年，反映的問題多涉及建國初期、文化大革命、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等特殊歷史時(shí)期的問題。

　　 （三）信訪組織化傾向突出。一些涉法涉訴信訪老戶相互聯(lián)絡(luò)，交流“經(jīng)驗(yàn)”，不停地在人大、紀(jì)委、法院等部門非正常訪，并經(jīng)常在接訪場(chǎng)所大聲喧嘩、歪曲事實(shí)、散布流言、傳送“信訪技巧”，還教唆、鼓動(dòng)其他信訪人纏訪，糾集、串聯(lián)老信訪戶一起鬧訪，甚至將一些本已息訴息訪的當(dāng)事人，又煽動(dòng)起來信訪，這一行為如同反向的“鯰魚效應(yīng)”那樣不好處理。

　　二、解構(gòu)：市域社會(huì)治理現(xiàn)代化下涉訴信訪工作所遇瓶頸的深層邏輯

　　 公民的權(quán)利訴求是制度的應(yīng)有內(nèi)容。社會(huì)治理的模式和理念應(yīng)當(dāng)以權(quán)利保障為核心，以行為法治化為目標(biāo)，涉訴信訪問題主要體現(xiàn)在涉訴信訪問題牽涉面廣，訴求多元，利益復(fù)雜，被視為增進(jìn)社會(huì)和諧，提升群眾司法獲得感，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要舉措。法院唯有堅(jiān)持司法為民的主線，針對(duì)群眾反映的涉訴信訪問題，堅(jiān)持對(duì)癥下藥，才能化解矛盾，減少對(duì)抗。當(dāng)前涉訴信訪工作遭遇的現(xiàn)實(shí)困境，其主要成因如下：

　?。ㄒ唬┤罕妼?duì)信訪治理法治化的錯(cuò)誤理解。在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化過程中，不少群眾錯(cuò)誤地認(rèn)為個(gè)案司法能解決所有矛盾或者大部分矛盾，把凡是到法院來信來訪等同于涉訴信訪。有學(xué)者說，申冤的“上訪”制度建立在“刁民”話語之上，混淆了纏訪、鬧訪和常態(tài)信訪行為之間的區(qū)別。“告訴類、申訴申請(qǐng)?jiān)賹忣?、涉訴信訪案件類和投訴舉報(bào)類”是群眾經(jīng)常向法院來信來訪的主要類型，其中涉訴信訪是信訪人在已喪失訴訟權(quán)利或全部行使該權(quán)利的情況下，仍采取來信來訪等形式表達(dá)其意愿，反映與訴訟有關(guān)但不能借助訴訟程序來解決的相關(guān)事項(xiàng)。

　?。ǘ﹤€(gè)案司法難以聚合社會(huì)治理力量。司法權(quán)適度延伸參與市域社會(huì)治理，很難拋開其他社會(huì)治理力量“單打獨(dú)斗”。一是對(duì)跨區(qū)域的矛盾糾紛化解協(xié)調(diào)困難。如當(dāng)前社會(huì)普遍關(guān)注的涉及非法集資的系列案件的執(zhí)行，因涉案財(cái)產(chǎn)多被省內(nèi)外其他機(jī)關(guān)輪候查封，涉及單位和群體多在外省，經(jīng)法官多次協(xié)調(diào)無果，無法執(zhí)行兌現(xiàn)時(shí)，就容易滋生申請(qǐng)人的不滿情緒。二是非案件當(dāng)事人集體訪施壓裁判突顯。如涉及基建領(lǐng)域的合同糾紛的審理執(zhí)行，案外人群以要求兌現(xiàn)勞動(dòng)報(bào)酬、辦理產(chǎn)權(quán)手續(xù)等為由集體訪，嚴(yán)重影響案件本身的正常審理與執(zhí)行。

　?。ㄈ┎糠掷嫒后w相互串聯(lián)濫用訴權(quán)和信訪權(quán)。英國法學(xué)家梅因在《古代法》一書所述，人類社會(huì)的進(jìn)步歷史是由身份到契約的，與身份社會(huì)不同，契約社會(huì)的公民不會(huì)被束縛在某個(gè)家族、某個(gè)地域內(nèi)。我們認(rèn)為這是好處，但也有弊端，開放性的社會(huì)結(jié)構(gòu)使人發(fā)生糾紛后易討“說法”、認(rèn)“死理”，如秋菊打官司。近年來，S省L市部分征地拆遷人員濫用訴權(quán)，以政府信息公開以及行政不作為為由，提起大量行政訴訟，在非法訴求未獲滿足后，又濫用信訪權(quán)利，反復(fù)信訪施壓，以達(dá)到其非法目的。

　　三、路徑：市域社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下涉訴信訪共治體系的范式構(gòu)建

　　社會(huì)治理是國家治理的基礎(chǔ)，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要性。市域社會(huì)治理的理想狀態(tài)是“善治”，國家權(quán)力與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)同互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共建共享共治。因此，對(duì)基層社會(huì)來說，個(gè)案裁判不應(yīng)是解決糾紛的“單行道”，中基層法院也不可能成為矛盾化解的“無限責(zé)任公司”，應(yīng)從下三個(gè)維度著力，才能妥善解決涉法涉訴信訪問題，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化共治體系的構(gòu)建。

　　（一）維度一：強(qiáng)化信訪合力，加強(qiáng)系統(tǒng)治理。市域社會(huì)治理所具有的重要性不言而喻，是國家治理極為重要的維度，在整個(gè)國家治理體系中發(fā)揮著樞紐作用。在新時(shí)代背景下，各項(xiàng)政法工作需以人民為中心，這是每個(gè)司法人員應(yīng)持的根本立場(chǎng)。涉法涉訴信訪情況繁雜，信訪人提出的訴求并不統(tǒng)一，涉法涉訴信訪案件通常是情、法、理等多種問題交織，依靠法院以及法律手段不能得到圓滿解決。中基層法院針對(duì)于信訪老案，應(yīng)聯(lián)合政府、黨委的力量，將群工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)等部門召集到一起，共同商討、妥善處理，給出合理的解決對(duì)策，確保信訪案件得到有效處理。

　?。ǘ┚S度二：強(qiáng)化分類治理，加強(qiáng)化解力度。“如果大多數(shù)公民都確信權(quán)威的合法性，法律就能比較容易地和有效地實(shí)施，而且為實(shí)施法律所需的人力和物力耗費(fèi)也將減少。”在涉法涉訴信訪任務(wù)攤派、機(jī)制考核及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等壓力下，信訪人的權(quán)利、命運(yùn)甚至生命往往處于被決定的受動(dòng)狀態(tài)中。涉訴信訪是我國社會(huì)主義法治發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的產(chǎn)物，法院應(yīng)客觀對(duì)待涉訴信訪事件。法院在辦理涉法涉訴信訪案件的過程中，應(yīng)從信訪人的角度出發(fā)，設(shè)身處地為信訪人的合法利益考量，以此來幫助信訪人建立信任感，進(jìn)而有效化解矛盾問題。

　?。ㄈ┚S度三：提升信訪能力，加強(qiáng)綜合治理。我國基層社會(huì)實(shí)行的條塊結(jié)合的治理格局，構(gòu)成了基層社會(huì)治理錯(cuò)綜復(fù)雜的“矩形結(jié)構(gòu)”。社會(huì)治理是協(xié)同共建的系統(tǒng)工程，離不開黨委、人大、政府等多元共治，其中司法機(jī)關(guān)發(fā)揮的是定紛止?fàn)?、懲惡揚(yáng)善、維護(hù)正義的作用。司法實(shí)踐中，很多信訪人初期僅對(duì)案件不滿意，但在反映問題過程中因受到不公正對(duì)待，進(jìn)而對(duì)相關(guān)人員產(chǎn)生不滿情緒，這種情緒積壓久了便容易引發(fā)“次生災(zāi)害”問題。因此，涉訴信訪工作須依法推進(jìn)，不能為短期利益或基于化解個(gè)案需要而已犧牲法治作為代價(jià)。

　　結(jié) 語

　　 社會(huì)治理法治化是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的重大工程，不可急于求成，在實(shí)際工作中需要緊密圍繞人民群眾關(guān)心、反映強(qiáng)烈的社會(huì)治理痛點(diǎn)和難點(diǎn)問題，形成工作合力推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化與法治化不斷深入發(fā)展。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化共治體系背景下的信訪制度法治化，并非將糾紛解決機(jī)制的信訪納入法治體系，而是將信訪行為模式和信訪工作機(jī)制法治化。中基層法院作為轉(zhuǎn)型時(shí)期國家治權(quán)下沉的重要承接主體，肩負(fù)著以法治思維和法治方式提升社會(huì)治理能力的重任。因此，需要與不同治理主體之間有效適配和良性互動(dòng)，向社會(huì)輸出裁判規(guī)則和分配正義，以期能為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化共治體系創(chuàng)建提供新范式。

　　責(zé)任編輯：廣漢